TEMA 1
EL ACTO ADMINISTRATIVO
1.1. CONCEPTO
La administración pública se desenvuelve con la realización de numerosos actos de muy diversa naturaleza. El conocimiento del acto administrativo es la base para el ejercicio de las garantías administrativas.
La función administrativa se manifiesta en actos jurídicos, hechos jurídicos y actos materiales.
Un campo muy importante de los actos administrativos corresponde a los actos materiales, que son los que no producen ningún efecto de derecho, ni se ligan como antecedente jurídico de los actos administrativos. Los actos materiales pueden además, implicar las operaciones técnicas para el desarrollo de la administración. Estos no conciernen al derecho, pero pueden ser hechos jurídicos y dar lugar a una responsabilidad. Sólo de una manera indirecta puede el acto material un efecto jurídico.
El sector más importante de los actos administrativos son los actos jurídicos administrativos, que es una especie de acto jurídico: ellos se realizan para alcanzar ciertos efectos de derecho, como el nombramiento de un empleado, el otorgamiento de una concesión, un contrato de obras públicas o un contrato de suministro.
Dice a este respecto Álvarez Gendin: hay, sin embargo, determinados hechos de la administración que sin preceder una orden de autoridad superior o antecediéndola producen afectos jurídicos y dan lugar a una responsabilidad como en las faltas del servicio o en el caso de que las tropas estén de práctica de tiro y que resulte una persona muerta o herida. No hay aquí un acto administrativo que quiera la muerte de una persona, pero surge al responsabilidad por la mala prestación de servicios por el hecho de matar a un ciudadano pacífico. Los simples hechos administrativos pueden originar, aunque no siempre, efectos jurídicos.
Ordenar se ensanche una calle es un acto administrativo, elaborar los planos y demás datos técnicos que preparen la determinación de los hechos jurídicos y encomendar a los a los trabajadores el abrir las cepas, derruir instalaciones y otros actos más, son actos materiales.
Zanobini nos da una definición de carácter general, diciendo el acto administrativo es cualquier manifestación de la actividad de la administración.
Esta definición es exacta en su sentido formal, que toma en cuenta el órgano que realiza la función administrativa: todos los actos administrativos de la administración publica son los actos administrativos (el acto administrativo es una declaración de voluntad en vista de producir un efecto de derecho, frente a los administrados, emitido por una autoridad administrativa en una forma ejecutoria, implicando la ejecución de oficio).
Pero en su significado material no podemos llamar acto administrativo a la expedición de un reglamento, o de una ley por el propio poder ejecutivo, ambos ejemplos son de actos reglas, creadores de situaciones jurídicas generales. Tampoco se denominan actos administrativos las controversias en materia agraria, obrera o fiscal que tiene encomendadas el poder ejecutivo, por que se trata de actos materialmente jurisdiccionales.
Para Fernández de Velasco el acto administrativo es toda declaración unilateral y ejecutiva en virtud de la cual la administración tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva. Esta definición es la que más se ajusta a la caracterización del acto administrativo como una especie del acto jurídico.
Para Royo Villanova el acto administrativo se puede explicar en los siguientes términos:
Entendemos por acto administrativo un hecho jurídico que por su procedencia emana de un funcionario administrativo; por su naturaleza se concreta en una declaración especial y por su alcance, afecta positiva o negativamente, a los derechos de las personas individuales o colectivas que se relacionan con la Administración Pública.
Para efectos de nuestro juicio de garantías debemos precisar quién es la autoridad responsable de la cual provienen los actos administrativos.
Cuando el departamento del Distrito Federal ordena la demolición de una casa, realiza un acto administrativo, cuya legalidad o ilegalidad será determinada a posteriormente. En este caso partimos de la presunción de legalidad del acto realizado por un órgano de la administración pública.
Esta orden implica la forma como se llevará a cabo el derrumbe por el personal técnico-administrativo, que tomará todas las providencias para evitar accidentes y causar perjuicios a los vecinos. Finalmente los actos materiales o físicos se encomiendan al personal encargado de estos trabajos.
También puede la autoridad administrativa encomendar la realización material de actos, a un particular o a una empresa, las cuales simplemente se concretan a obras en nombre de órgano administrativa, sin que tengan relación con el acto administrativo original.
El propio Alvarez Gendin, quien hemos citado con anterioridad, expresa: “Otros hemos los tenemos en la ejecución material por técnicas de la administración del proyecto de ensanche. Los efectos jurídicos derivan del acto administrativo Contra quien tiene que oponerse el que el que se considere lesionando en sus derechos, es contra el acto administrativo, no contra la puesta en práctica del propio acto”.
En todo caso debemos ocurrirse al texto legal para saber quién se le encomienda la realización de un acto administrativo. El requisito básico del acto administrativo es que debe estar fundado en la ley, del lo contrario conduce a la arbitrariedad y al abuso.
Hay numerosos hechos que se relacionan con los actos administrativos que aparentemente que no producen ningún efecto de derecho. En este sentido, aunque el efecto no sea inmediato, todo acto administrativo tiende, mediata o inmediatamente a generar un efecto jurídico.
Se puede considerar al acto administrativo desde tres puntos de vista: objetivo, subjetivo y material.
El punto de vista objetivo lo estima como una declaración o exteriorización de entendimiento de una voluntad administrativa.
Desde el punto de vista subjetivo es todo acto emanado de un órgano administrativo. De ningún modo como la expresión de la voluntad mental del funcionario del que procede.
A la consideración material corresponde, la de ser producto de la potestad administrativa que, en su ejercicio, se traduce en la creación de consecuencias de Derecho. El acto administrativo, funda, modifica o suprime una relación jurídica subjetiva, como parte del Poder público. Desde este aspecto no importa qué órgano emita el acto.
No hay un criterio uniforme para definir al acto administrativo
Es la exteriorización de la función administrativa, la cual es actividad estatal
1.2. CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Clasificación por su naturaleza
Actos materiales
Son los que no producen ningún efecto de derecho y sólo verifican prácticamente el propósito del propio acto jurídico.
Actos jurídicos
Son los que producen consecuencias jurídicas.
Hechos jurídicos
El hecho jurídico está constituido por un acontecimiento natural al que la ley vincula ciertos efectos de derecho, como el nacimiento, la muerte, etc.; o bien por un hecho en el que la voluntad humana interviene y en el que el orden jurídico entre en movimiento, pero con la diferencia a el acto jurídico de que ese efecto de derecho no persigue la creación de una situación jurídica, a pesar de lo cual esta se origina al imponerse una pena al delincuente. Los hechos jurídicos constituyen solamente la condición para que se apliquen normas jurídicas generales preexistentes.
La distribución tradicional de los actos administrativos
-Acto de autoridad, o actos del poder publico
En esta clase de actos el estado procede autoritariamente por medio de actos de poder que son expresión de su voluntad soberana o mandatos de orden de la ley.
-Actos de gestión
El estado no siempre debe mandar, pues puede equipararse a los particulares para hacer más frecuentes y efectivas las relaciones con ellos. Para estos casos se coloca en el mismo plano y prescindido de privilegios y ventajas y su voluntad surte efecto con el concurso de la voluntad contraria.
Por su finalidad
I
nstrumentales
Son los medios para realizar las actividades administrativas: Se dividen en :
-Preliminares y de procedimiento
Son los necesarios para que la administración pueda realizar eficientemente sus funciones.
-Actos de ejecución
Son los actos que tienden a hacer cumplir forzadas, las resoluciones y decisiones administrativas.
-Principales
Son los actos básicos de la administración, como las decisiones y las resoluciones administrativas.
Por la forma de manifestación de la voluntad
-Acto simple , es aquel en el que interviene una sola voluntad, es decir, la voluntad unilateral de la administración.
En el caso de una voluntad particular pueda crear un acto administrativo, la ley administrativa es la dará la respuesta a este caso.
-El acto complejo, es el que resulta de la concurrencia de varias voluntades públicas y privadas
Si las voluntades pertenecen a distintos entes habrá complejidad externa; en este caso el acto complejo se llama también acuerdo.
-Acto colegiado. Son los actos que provienen de diversos consejos o comisiones, juntas o cuerpos.
-Acto unión. Intervienen en él varias voluntades pero ni su finalidad es idéntica, ni su efecto es el de dar nacimiento a una situación jurídica individual: el nombramiento.
-Contrato. Es un acto jurídico en el que concurren varias voluntades, pero no se le puede considerar como un acto propio de la función administrativa, pero hay posibilidad de que existan actos de derecho administrativo como son los contratos administrativos.
-Acto colectivo, es el que resulta de varias voluntades, igual contenido y finalidad, que se unen solamente para la manifestación común permaneciendo jurídicamente autónomas ( se puede definir el acto colectivo diciendo que se forma cuando varios sujetos u órganos de un mismo ente, acuden por comunidad de materia, a formar en común un acto jurídico ).
-Acto unilateral. El acto administrativo unilateral puede ser también un acto regla, como el reglamento, o un acto condición, o un acto subjetivo.
-Acto bilateral. Se presenta bajo una forma de contrato, sea bajo la forma de acuerdo de voluntades no contractual, es decir, de actos condición.
El acto plurilateral colectivo aparece principalmente bajo la forma de los debates de las asambleas administrativas.
Según sus efectos se pueden clasificar en:
I.- Actos que aumentan las facultades, los poderes de los particulares.
La admisión . Es un acto que tiene por objeto permitir que una persona entre a formar parte de una institución, con el objeto de que goce de algunos servicios públicos. Dan acceso a un particular a los beneficios de un servicio público.
La concesión. Aquellos actos que transfieren a un particular la administración.
La autorización, licencia o permiso. Trasfiere derechos a un particular, no a favor de una persona si no a mover un obstáculo jurídico que hace posible el ejercicio de un derecho.
La aprobación y el visto. Controla los actos emitidos por una entidad automática.
La dispensa o condonación , es el acto que libera a una persona del cumplimiento de una obligación, como la prestación del servicio militar obligatorio.
II.- Actos destinados a limitar esos derechos, que limitan la zona de los particulares.
Sanciones que castigan la infracción de las leyes u órdenes administrativas.
La expropiación, que impone a los particulares mediante ciertos requisitos.
La revocación
La nulidad
III.- Actos que condicionan el ejercicio de un poder por parte de un órgano.
IV.- Las ordenes administrativas, actos por los que la autoridad administrativa impone los mandatos de la ley o las ordenes administrativas a los particulares que se niegan voluntariamente a obedecer.
Meros actos administrativos
-Una categoría corresponde a los que resultan de manifestaciones de juicio apreciación y de opinión. Tenemos:
1.- La expresión de una opinión para resolver una cuestión jurídica administración o técnica como la admisión de un recurso jerárquico, la emisión de un parecer técnico.
2.- La resolución de un recurso jerárquico, de una prueba, de examen, de un concurso, etc.
3.- La comprobación de hechos, condiciones, requisitos, relaciones jurídicas. Así la inspección de una obra, un establecimiento, etc.
4.- La exposición de las comprobaciones realizadas.
-Otra categoría de los meros actos administrativos es la referente a manifestaciones de reconocimiento.
1.- Certificación de un acto o hechos realizados, como comprobar la veracidad de una firma.
2.- Publicación de un diario oficial de un reglamento. Comunicación al interesado de una resolución.
3.- Inscripción en un registro de actos y hechos como pruebas de los mismos. Se refiere a los actos del estado civil de una persona, al registro legal para el ejercicio de una profesión.
4.- Intimación hecha a una persona para que cumpla una obligación jurídica.
Clasificación de acuerdo con la relación de facultades que se ejercita al estructurar el acto
-Actos que resulten de la actividad reglada o vinculada. Es aquel en el que la ley establece si la administración ha de actuar como debe hacerlo, cual es la autoridad competente, estableciendo, además, cuales son las condiciones de actuación administrativa, en modo a no dejar margen para elegir el procedimiento a seguir según la apreciación que el agente pueda hacer de las circunstancias del caso.
-Los actos discrecionales. Tiene lugar cuando la ley deja a la administración un poder de libre apreciación para decir si debe obrar o abstenerse, o en que momento debe obrar, que contenido va a dar en su actuación.
Actos relacionados con el funcionamiento del estatuto legal de los empleados públicos.
-Acto presunto.
Clasificación de los actos administrativos por razón de su contenido
Se clasifican en acto regla, acto subjetivo y acto condición.
-Por acto regla se entiende el que crea situaciones jurídicas impersonales, abstractas y de carácter general.
-Por acto subjetivo, es el que hace nacer una situación jurídica que afecta concretamente a persona o personas determinadas
-Y por acto condición , es aquel que tiene por objeto determinar la aplicación permanente de todo reglamento de derecho a un individuo a un conjunto de individuos para crear situaciones jurídicas concretas que constituyen un verdadero estado, por que no se agota con la realización de esas situaciones jurídicas sino que permite su renovación continua; opera para investir a un individuo, en concreto, de las circunstancias de un status que con carácter general ha sido previamente establecido por un acto regla.
A razón de su contenido hay dos grupos muy importantes
-Actos tramite, que están formados por una serie de actos que no son de carácter resolutivos; simplemente se concretan a dar una solución administrativa o un propósito administrativo.
-Los actos definitivos, son aquellos actos con los cuales se finaliza un procedimiento administrativo, realizando la finalidad última o mediante la ley.
-Actos jurídicos administrativos imperativos, Son los contienen un mandato o una prohibición
-Actos jurídicos conformadores. Pueden presentarse en formas muy diversas
Desde el punto de vista del radio de acción
Estos se clasifican en internos y externos, según que sólo produzcan sus efectos dentro de la administración o trasciendan fuera de ella.
-Internos, se consideran todos los actos relacionados con la aplicación y funcionamiento del establecimiento legal de los empleados públicos, así como los que se refieren a la regulación interna de los actos y procedimientos de la administración, que tienden a lograr un funcionamiento eficientes; están comprendidas todas las medidas de orden y disciplina que regulan el buen funcionamiento burocrático, tales como el señalamiento de las labores de cada empleado, la conducta de los mismos. También podrían considerarse las circulares, instrucciones y disposiciones para dictar las disposiciones de ley.
-Externos dentro de los actos externos están comprendidos todos aquellos por los cuales se realizan las funciones del Estado y que trascienden a la esfera de los particulares.
La clasificación del acto administrativo es muy diversa y depende mucho del autor, enseguida mostraremos la clasificación más utilizada.
